Voiko pääministeri kieltäytyä virkatehtäviensä hoidosta?

Yleistä

Portugali-kiistan yhteydessä on ilmennyt selkeää vastuunsiirtelyä taholta toiselle. Ensinnäkin vanhan hallituksen pääministeri on esittänyt, ettei tilanteessa, jossa vanhan hallituksen puolueet eivät ole enemmistönä uudessa eduskunnassa, se voi esitellä kantaansa eduskunnalle. Tämä on herättänyt kritiikkiä vanhan opposition ja mahdollisten uusien hallituspuolueiden taholta. Kritiikin seurauksena taas pääministeri on ilmaissut valtioneuvoston mahdollisuuden toimia postikonttorina, mikäli eduskuntaryhmät uuden hallituksen hallitustunnustelijan johdolla pääsevat sopuun asiasta. Tällöinkään kuitenkaan pääministeri tai hänen edustamansa puolueen muut ministerit eivät osallistuisi päätöksentekoon valtioneuvostossa, jonka lisäksi he ovat päättäneet jättäytyä pois eduskunnassa sorvattavasta päätöksenteosta, kunnes uuden hallituksen puolueet ovat muokanneet yhteiskantansa.

Tilanne on poliittisesti eriskummallinen, koska hallitusneuvotteluja ei ole pystytty aloittamaan johtuen siitä, etteivät mahdolliset tulevat hallituspuolueet ole pääsemässä yhteisymmärrykseen tästä kysymyksestä. Toisaalta kaikille on selvää, minkä puolueiden pitäisi lähtökohtaisesti olla hallituksessa vaalituloksen perusteella. Suomen perustuslain 64 §:n mukaista eroa ei tasavallan presidentti ole kuitenkaan de iure myöntänyt, vaan pyytänyt vanhaa hallitusta jatkamaan edelleen perustuslain esitöiden mukaisesti toimitusministeriönä, kunnes uusi hallitus muodostetaan. Tämä on tarkoittanut eron ajallista lykkäytymistä.

Valtiosääntöoikeudellisesti tilanne on yksinkertainen. Maassa on toimivaltainen eduskunta, joka on huhtikuun vaaleilla valittu ja jolle päätösvalta asiassa kuuluu. Maassa on myös hallitus, joka on valittu viime vuoden kesällä vanhan silloin toimivaltaisen eduskunnan toimesta ja jolle myönnetään ero vasta siinä vaiheessa, kun uusi valtioneuvosto on nimitetty. Tällöin esiin nousee kysymys onko jollain velvollisuus toimia tässä tilanteessa?

Valtioneuvosto, eduskunta ja niiden toimivalta Portugaliasiassa

Suomen perustuslain 3 §:n mukaan hallitusvaltaa Suomessa käyttää valtioneuvosto, johon perustuslain 60 §:n mukaan kuuluu pääministeri ja tarpeellinen määrä ministereitä. Valtioneuvostolle kuuluvat perustuslain 65 §:n mukaan perustuslaissa erikseen säädetyt tehtävät sekä ne muut hallitus- ja hallintoasiat, jotka on säädetty valtioneuvoston tai ministeriön päätettäväksi tai joita ei ole osoitettu tasavallan presidentin taikka muun viranomaisen toimivaltaan. Perustuslain 66 §:n mukaan pääministerin tehtävä on johtaa valtioneuvoston toimintaa sekä huolehtia valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamisesta. Valtioneuvostosta annetun lain 3 §:n mukaan pääministerin vastuulla on erityisesti Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittaminen valtioneuvostossa.

Perustuslain 96 §:n mukaan eduskunta käsittelee Euroopan unionissa käsiteltävät sopimukset. Saman säännöksen 2 momentin mukaan valtioneuvoston on viipymättä toimitettava eduskunnalle tällaista sopimusta koskeva ehdotus siitä tiedon saatuaan eduskunnan kannan määrittämiseksi. Päätösvalta kuuluu tällöin eduskunnassa suurelle valiokunnalle, joskin puhemiesneuvostolla on mahdollisuus ottaa asia täysistunnon käsiteltäväksi, joka kuitenkaan ei tee päätöstä asiassa. Suurelle valiokunnalle on ilmoitettava valtioneuvoston kanta asiassa.

Näin ollen on selvää, että toimivalta asiassa on maassa ainoastaan olevalla juridisella valtioneuvostolla eli vanhalla hallituksella, jonka velvollisuus on tehdä viipymättä ehdotus valtioneuvostolle sekä ilmaista oma kantansa tässä yhteydessä. Päätöksen asiassa tekee suuri valiokunta, joka voi pyytää lausuntoja muilta valiokunnilta. Puhemiesneuvoston päätöksellä täysistunto voi keskustella asiasta.

Valtioneuvoston jäsenten velvollisuus osallistua päätöksentekoon

Valtioneuvoston jäseniin ei sovelleta valtion virkamieslain 14 §:n virantoimitusvelvollisuutta. Sen sijaan valtioneuvoston jäsenillä saattaa vastaava velvollisuus olla, joskin asia on hieman moninaisempi ja joudutaan rakentamaan esteellisyyssäännösten ja virkavastuun kautta. Sillä ei ole merkitystä, että valtioneuvosto on jättänyt eronpyyntönsä, koska ero hyväksytään ja tulee voimaan vasta, kun uusi hallitus on nimitetty. Näin ollen ministerien vastuu on täysin samanlainen kuin ennen eronpyyntöä. He ovat ainoa valtioneuvosto.

Valtioneuvosto on lähtökohtaisesti kollegio, joka vastaa päätöksistä pääsääntöisesti itsestä. Mikäli valtioneuvoston jäsen osallistuu käsittelyyn, ei hänen vastuunsa poistu pelkästään vastaanäänestämällä, vaan on jätettävä eriävä mielipide tehtyyn päätökseen. Tämä lienee selvää. Sen sijaan yleisestä velvollisuudesta osallistua päätöksentekoon ei ole säädetty, kuten oikeuskanslerilla on läsnäolosta. Kuitenkaan myöskään se, että jotain ei ole säädetty, ei tarkoita sitä, että vastakkainen asia olisi suoraan voimassa olevaa oikeutta.

Asiaa joudutaan tarkastelemaan estyneisyys- ja esteellisyyssäännösten kautta. Tältäkin osin sääntely perustuslaissa on vaillinnainen suhteessa esimerkiksi Tasavallan presidenttiin. Toisaalta perustuslain 66 §:ssä on säädetty miten valtioneuvosto toimii pääministerin ollessa estynyt, jolloin siis pääministerin sijaiseksi määrätty henkilö hoitaa pääministerin tehtäviä. Näin ollen olennaista on tarkastella kysymystä, milloin pääministeri voi olla estynyt tai tarkemmin onko pääministerin itsensä esittämä ajatus siitä, että hänellä on paljon tärkeitä menoja sinä päivänä, kun kyseinen asia valtioneuvostossa käsitellään, lainmukainen?

Perustuslain esitöiden (66 §) mukaan pääministerin estyneisyydessä ovat ensinnäkin kyseessä samat "sairaus ja tosiasialliset esteet" kuin presidentin estyneisyydessäkin. Kuitenkin pääministerin estyneisyys syntyy myös esteellisyyden kautta. Valtioneuvostosta annetun lain esitöiden mukaan ministerin (siis myös pääministerin) estyneisyys voi syntyä vuosiloman, sairauden, esteellisyyden (tarkoitetaan hallintolain mukaista esteellisyyttä) tai muun tilapäisen esteen aiheuttamana.

Arvioitaessa kysymystä lainopillisesti, on syytä huomioida, että valtioneuvostosta annettu laki näyttäisi olevan tässä suhteessa tulkinnan lähtökohta, jota tulkitaan perustuslain valossa. Näin ollen ministerin estyneisyys voi syntyä sairauden, vuosiloman, esteellisyyden tai muun tilapäisen esteen vuoksi, joista jälkimmäistä pitää tulkita perustuslain käsitteistöllä tosiasiallisena. Näin ollen pääministeri tai ministeri voi olla estynyt osallistumasta valtioneuvoston toimivaltaan kuuluvien asioiden valmistelun ja käsittelyn yhteensovittamiseen vain silloin, kun kysymys on tosiasiallisesta tilapäisestä esteestä.

Ministereiden perustuslaillinen virantoimitusvelvollisuus saa tukea myös ministerivastuu säännöksistä, joiden mukaan ministeri voi syyllistyä ministerinä virkavelvollisuutensa laiminlyöntiin, mikäli tämä tahallaan jättää hoitamatta tehtävänsä (116 §). Näin ollen näyttäisi siltä, että ministereillä on lähtökohtainen velvollisuus osallistua päätöksentekoon valtioneuvostossa, vaikka kyseessä olisi toimitusministeriö, varsinkin jos joku tehtävä on nimenomaisesti määrätty esimerkiksi pääministerin tehtäväksi.

Yhteenveto

Pääministeri Mari Kiviniemen hallitus on Suomessa ainoa toimivaltainen ja juridisesti olemassa oleva valtioneuvosto, jolla on velvollisuus viipymättä antaa ehdotuksensa eduskunnalle (suurelle valiokunnalle) päätöksenteon pohjaksi sekä tässä yhteydessä ilmoittaa oma kantansa asiaan. Valtioneuvostossa jokainen ministeri on velvollinen osallistumaan päätöksentekoon, ellei hän ole vuosilomalla, sairas (todistus normaalikäytännön mukaan), esteellinen (hallintolain mukaan) taikka mikäli hänellä ei ole tilapäistä TOSIASIALLISTA estettä osallistua päätöksentekoon.

Kirjoittaja on hallinto-oikeuden tutkija, joka on aiemmin toiminut muun muassa hallinto-oikeuden ja eurooppaoikeuden yliassistenttina Itä-Suomen yliopistossa.